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缩减时间、金钱和成本。

前者的目的是追求行政的正确性和效率性，专门研究行政权应如何实行方可确保社会需要，讲求行政效率及行政方法以求行政目的的实现，故对行政的要求是合目的性。[30]姜明安主编：《公法理论研究与公法教学》，北京大学出版社2009年版，第501-502页。

[69]因此，以驯化、监视、控制行政权为目标的监控者角色，其属性是可以超越法官适法而发生延伸或补充的。（一）行政法学的专论 此处所言的专论，对应于体系化。此外，为行政目标和任务计，高权强制的行政以及硬法的支持，绝非唯一的选择，柔性的、指导性的、协商性的、沟通性的规范和方式也日益受到公共行政的青睐，故软法的用武之地十分广阔。《中华人民共和国行政诉讼法》作为一部对行政进行司法审查的法，其在本土的生成以及对行政法学改造的影响，肯定无疑地加强了行政法总论体系框架和内容背后的监控者角色。[16]这一创新行政法基本原则之路径，已经超越行政结果合法性框架，将过去被严重忽略的现代行政重要过程——规则、政策和重大决策的制定——的政治性放到高亮的位置，提出与之匹配的原则。

例如，《风险规制与行政法新发展》一书，尽管是由若干篇论文构成，但在结构上已经有意进行关切风险规制过程特殊环节、特殊原则和规范，兼顾管理者和监控者角色的安排。前者指向跨越公共行政部门或领域的、对公共行政有共性要求的一般法规范之集合，后者则指向与特定具体的公共行政部门或领域相关的、对该部门或领域之行政既有一般共性要求又提出特殊要求的法规范之集合。[5] 参见沈福俊：《部门规章为什么没有行政许可设定权——部门规章功能分析》，《政治与法律》2005年第6期，第74页。

第一，2015年《立法法》修订将市级地方立法权主体由原较大的市扩展到所有设区的市，[44]立法主体级数倍增的必然副作用是威胁法制统一性尤其是催化地方保护主义和区域壁垒，[45]这在各地网约车立法的准入门槛问题上已经得到充分体现，中央立法在原则性控制方面显然着力不彰。对此，同样置于后文申论之。因此，对规则制定合法性的评价，目前可能无法依据单一的形式合法性标准进行判断。结合该法第16条第3、4款对规章实施上位法的功能定位，笔者认为就网约车这一具体领域而言并不存在直接对应的上位法，且根据《立法法》第91条部门规章与地方政府规章之间具有同等效力的规定，《暂行规定》能否构成地方政府规章的上位法亦尚存疑。

[37]因此对网约车立法是否符合该原则的探讨，应从如下两部分展开。[3]这为对网约车法律规制展开深入的学理分析提供了难得的时机和样本。

郭梦仪：《网约车新政或改变市场格局？》，《中国经营报》2016年10月17日，第C02版。但随之而来的问题是，根据《行政许可法》第15条的规定，设区的市政府规章并无相应的行政许可设定权，这一规范张力又应如何消弭？一方面，在理论上，《立法法》第82条仅仅概括确认了这类城市具备管理本市网约车的权限，但未明确具体的管理方式和路径。倘若真如王锡锌教授所言——目前网约车立法或许仅是政策圆环（policy cycling）中一个临时性过渡环节的话，那么我们自然有理由对更加完备和规范的网约车规制2.0版本充满期待。第二，在国家立法体制变革背景下，中央和地方的文件治理模式与规则治理模式二者之间依旧交叠存在的客观现实。

因为在理论上，规章不能作为行政审判的依据，法院在审理行政案件时只是‘参照使用，因此规章要取得完整的法的效力，必须由法律明确授权。在《行政许可法》第13条所列举的4类可以不设行政许可的事项中，市场竞争机制能够有效调节一项与网约车关系无疑最为密切。[29]在我国当前实践中，考虑到中国2800多个县、区巨大的地域差异性，任何一项政策的落地，都必须给地方留出必要的空间，从而吸纳、消化地方性需求，[30]因此中央立法除了提供一些基本框架外，不宜作出过为具体的规定。接下来讨论的关键，在于网约车地方性法规是否符合《行政许可法》的问题，这又可分为如下两个层面展开。

[6] 如北京大学沈岿教授就指出：和网约车有关的三个许可，都是由国务院在《行政许可法》出台后专门出的一个‘决定规定下来的，即《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，也就是经常所说的412号文。而法律原则在中央立法难以面面俱到的客观前提下最大限度地将地方立法权的具体运行纳入中央规制系统，既能维护央地法制统一的刚性，[31]又为地方预留具体、合法的操作空间，其所扮演的协调角色自然不应小觑。

但据《行政许可法》第15条之规定，部门规章仅为纯粹的执行性行政立法，[5]实际上窒息了部门规章的行政许可创设权。就本文论域而言，主要包括但不限于如下基本原则。

关于城乡，2007年《城乡规划法》第2条第2款规定：本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，因此所谓城乡，在范围上至少包括城市、镇、乡和村庄。[32] 参见前引[29]，哈耶克书，第62页。[26]从偏正关系的构词法来看，城乡是修饰成分，建设与管理均是中心词。[46] 虽然《行政许可法》设定了必要时、及时等限定条件，但至于什么是‘必要时、多长时间是‘及时，本法没有规定，具体可以由国务院自居根据具体情况决定（前引[8]，乔晓阳书，第91页）。[42] 前引[35]，郭梦仪文，第C02版。一是对城市人民政府的授权。

其一，从立法价值上来看，倘若采广义说，则意味着地方性法规将彻底沦为中央立法的应声虫（yes-man phenomenon），这将不当削弱地方立法的积极性和主动性，且会脱离我国强烈的地方差异以及授权者的原意。[7]其次，《暂行办法》是否减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务以及是否增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责？这两条限制属并列关系，须同时符合。

考虑到尚有大量直接发表于网络平台的评论文章，因此两种成果形式在数量上的实际差距只会更为悬殊。而第3条坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车，按照高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车的规定则明确了两种不同的发展原则，更是清晰界定了网约车与传统出租车的各自畛域。

[2] 2016年11月1日，交通运输部等七部委发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）正式施行。[38]被誉为最宽容网约车新政的《成都市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》基本上将前述典型控制机制全面放开，这其实从实践层面质疑了前述规制手段和规制目的之间的关联性。

司徒格子：《网约车新政不能用旧思维》，《中华工商时报》2016年10月10日，第003版。[28] 综前所述，对本市网约车进行规制属于城乡建设与管理项下的城市交通管理范畴，设区的市具备基本管理权限。但这一新生事物的发展却一直伴随着安全保障、政府监管、与传统出租车的关系等诸多争议，也诱发了经济学、管理学、法学等学科的研究热情。[15] 学界对《立法法》第73条第1款两个事项是补充关系抑或并列关系尚存争议，本文根据官方释义采后一种认知，参见乔晓阳主编：《中华人民共和国立法法讲话》，2008年修订版，第246-247页。

至此，可能为《暂行办法》提供法制基础的国务院决定尚余2004年6月29日发布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（以下简称412号文）[11]，尤其是第112项将出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发的实施机关明确为县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门，形式上似为央地网约车立法间接提供了行政许可依据。对于出台网约车立法的设区的市而言，《立法法》第72条第2款在前述对于地方性法规的概括性规定基础上，还专门针对其立法范围作出明确限定，即城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护。

如第3条第2款以政府指导价补充市场调节价、第13条第2款对发放《网络预约出租汽车运输证》的另行规定、第14条对网约车驾驶员资格条件的补充规定、第38条对私人小客车合乘的规制等。市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。

具体到地方网约车立法，宏观层面上的法律依据和授权基础的孱弱无疑是当下制度完善的抓手所在，目前可行的因应之策有二：一是在短期内相关法律、法规无法迅速跟进的情况下，可依据《行政许可法》第14条第2款之规定，由国务院出台针对网约车的正式决定。对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

[47 注释: [1] 参见王锡锌：《在纠结中前行的网约车改革》，《人民论坛》2016年第9期，第63页。如《环境保护法》第6条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，《行政许可法》第11条也明确要求设定行政许可应促进经济、社会和生态环境协调发展。《指导意见》显然更多地侧重指导性的宣示和促进价值，欠缺决定的刚性，因此并不适宜作为地方网约车立法的直接依据。全国人大法工委国家法室武增主任仅笼统指出：从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等。

应在强化中央立法原则性控制、反思文件治理模式、改革央地立法权配置的基础上，促进自上而下的传统规制策略向上下并举新思路的转变，最终实现网约车规制体系的优化与完善。第二，《立法法》第80条还对部门规章设置了另一组控制条件：没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

虽然坊间大多数观点认为各地网约车新政中的本地户籍、总体数量限制以及车辆型号等规定有违市场自治规律，但笔者认为就目前情况而言，这些结论的作出或许为时尚早。[31] 根据《立法法》第75条第2款的规定，即便是可以变通法律和行政法规的自治条例和单行条例，也不得对法律基本原则进行变通。

[19] 参见徐平：《试论地方立法设定行政许可的几个问题》，《福建法学》2006年第2期，第3页。[22] 前引[8]，乔晓阳书，第94页。